ACÓRDÃO CPGE Nº 010/2017

LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 657/2012. PROMOÇÃO DE POLICIAL CIVIL ACIDENTE EM SERVIÇO (ART. 28 A 31). CONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO AO TETO DE APOSENTADORIA DO SERVIDORES CIVIL (ART. 40, §2°, CRFB/88) E AO PRINCIPIO DA CONTRIBUTIVIDADE (ART. 40, CAPUT, CRFB/88). INEXISTÊNCIA. 

1. São constitucionais os artigos 28 A 31 da Lei Complementar Estadual nº 657/2012 que prevê a hipótese de promoção extraordinária de policial civil acidentado em serviço. 
2. Eventual efeito nos proventos de aposentadoria é decorrência fática e não jurídica da promoção, não tendo os dispositivos em análise o objetivo de majorar indevidamente a base de cálculo dos proventos de inatividade e pensão, violando o teto previsto no artigo 40, §2º, da CRFB/88 
3. O princípio da contributividade, que preconiza o dever de contribuição de diversos atores sociais ao custeio dos benefícios previdenciários, inclusive dos próprios beneficiários, embora relevante para o equilíbrio atuarial do sistema de previdência, não enseja o decreto de inconstitucionalidade de um benefício específico considerado individualmente, ressalvado situações extremas devidamente comprovadas, o que não é ocaso. 

O CONSELHO DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO, em reunião realizada em 27 de setembro de 2017, deliberou, por unanimidade, aprovar o voto do Conselheiro Relator, Dr. Erico Carvalho Pimentel, nos autos do Processo Administrativo nº 75201046, em que se discutia a pertinência da promoção de servidor policial civil acidentado em serviço, na forma dos artigos 28 a 31 da Lei Complementar estadual nº 657/2012.

 Vitória, 11 de outubro de 2017.

ALEXANDRE NOGUEIRA ALVES
Presidente do Conselho da PGE

PROCESSO Nº 75201046 
Interessado: Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos (SEGER)

VOTO
I - RELATÓRIO

Vieram os autos a este Conselho da Procuradoria Geral do Estado para análise da pertinência da promoção de servidor policial civil acidentado em serviço, na forma dos artigos 28 a 31 da Lei Complementar estadual nº 657/2012.

É o que importa relatar.

II – DA ANÁLISE JURÍDICA 

A presente consulta tem em consideração a arguição de inconstitucionalidade, pelo Instituto de Previdência dos Servidores do Estado do Espírito Santo – IPAJM, dos artigos 29 e 30, da Lei Complementar estadual nº 657/2012 (fls. 27 e ss). Os dispositivos em questão possuem a seguinte redação:

Art. 29. O Policial Civil, julgado incapaz definitivamente por um dos motivos constantes do inciso I do artigo 28 desta Lei Complementar, será promovido à categoria imediatamente superior e posicionado na última referência da tabela de subsídio.

 § 1º Aplica-se o disposto neste artigo ao caso constante no inciso II do artigo 28, quando a incapacidade definitiva e permanente do Policial Civil o tornar inválido para qualquer trabalho. 

 § 2º Quando o Policial Civil for integrante da última categoria da sua carreira será posicionado na última referência da tabela de subsídio.

 Art. 30. O Policial Civil julgado incapaz definitivamente para a atividade policial em decorrência do motivo constante do inciso II do artigo 28 desta Lei Complementar será posicionado na última referência da tabela de subsídio.

Por sua vez, o artigo 28 assim dispõe:

Art. 28. O Policial Civil poderá ser considerado incapaz definitivamente para o exercício de suas funções em decorrência de:
 I - ferimento recebido em operações, relativas às atividades de polícia civil, ou doença contraída nessa situação, ou que nela tenha sua causa eficiente;
 II - acidente em serviço.

De acordo com o IPAJM, as normas padecem de inconstitucionalidade por violação (a) ao teto dos benefícios previdenciários dos servidores públicos do serviço civil previsto no artigo 40, §2º, da CRFB/88; e (b) do princípio da contributividade, previsto no artigo 195, §5º, da CRFB/88.

Concessa venia, a norma não padece do alegado vício de inconstitucionalidade.

No que concerne à primeira arguição, insta observar que, de acordo com a atual regra constitucional, o servidor público civil acidentado em trabalho terá direito a aposentadoria integral com valor calculado da seguinte forma:

a)	Se o servidor ingressou no serviço público até 31/12/2003, a aposentadoria terá o valor integral com base na última remuneração do cargo em que se der aposentadoria (artigo 6º-A da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, incluído pela Emenda Constitucional nº 70, de 29 de março de 2012).

b)	Se ingressou no serviço público a partir de 1º/01/2004, o valor dos proventos será integral com base na média dos maiores salários de contribuição desde julho de 1994 ou desde o ingresso no serviço público até a data da aposentadoria, incidindo a regra do §§3º, 8º e 17 do artigo 40 da CRFB/88). 

Em ambos os casos, é importante que se diga, o teto do benefício é a remuneração do servidor no cargo efetivo, incidindo, na hipótese, o artigo 40, §2º, da CRFB/88:
	
§ 2º Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão. (Redação da EC 20/1998)

Essa regra, incluída pela Emenda Constitucional nº 20/1998, tem como objetivo evitar disposições legais que autorizem incorporações aos proventos de parcelas estranhas à remuneração do cargo público do servidor, tais como gratificações por desempenho de cargos em comissão, funções comissionadas e em razão do local do trabalho, conforme dicção expressa da Lei nº 9.717/1998.

Além disso, a regra constitucional visou evitar disposições legais como o artigo 192 da Lei nº 8.112/90, que prescrevia o cálculo dos proventos dos servidores aposentados por tempo de serviço com base na remuneração da classe imediatamente superior do servidor civil. Regras como essas proporcionavam aumentos significativos nos proventos de aposentadoria dos servidores e de pensões, nada obstante a sua contribuição muitas vezes irrisória para a manutenção do equilíbrio atuarial.

Entretanto, diferentemente dos casos acima informados, a promoção extraordinária não tem o objetivo de gerar majoração do benefício previdenciário, de per si, embora tenha esse efeito, em especial nos casos dos servidores que ingressaram até 31/12/2003. 

A norma não trata de simples transposição de um patamar remuneratório para outro pelo simples fato da aposentação, como fazia o citado artigo 192 da Lei nº 8.112/90. Mas de reconhecimento de fato relevante – incapacidade física decorrente de acidente de trabalho ou ferimento ou doença contraída em operação policial – para estabelecer o direito à promoção ex lege. A repercussão na base de cálculo dos proventos é consequência fática, e não jurídica.

Cumpre anotar que o simples fato de um evento específico a ensejar a promoção ocorrer em instante imediatamente anterior à aposentação e, via de consequência, gerar repercussão nos proventos não importa automática inconstitucionalidade da norma, sob pena de termos que considerar inconstitucionais todas as normas que preveem a possibilidade de promoção dos servidores às vésperas de sua aposentação, nada obstante o atendimento à condição legal estabelecida para promoção.

Por outro lado, não se pode confundir a situação de promoção do policial civil acidentado em serviço com as situações de servidores que, pelo simples fato de terem poder político, auferiram direito injustificado ao aumento de seus proventos.

Sendo assim, não diviso a violação ao artigo 40, §2º, da CRFB/88.

Quanto ao segundo argumento, de violação do caráter contributivo do Regime Próprio de Previdência, embora seja relevante, não tem a consequência jurídica de eivar de inconstitucionalidade a norma vergastada. 

O art. 40 da CRFB/88, anteriormente à Emenda Constitucionais nº 20/1998, assegurava o direito à aposentadoria com base apenas no tempo de serviço, sem a necessidade de o servidor contribuir, durante a sua vida profissional ativa, para o custeio de sua aposentadoria.

A Emenda Constitucional nº 20/1998, ao instituir o caráter contributivo, visou impedir a aposentadoria por tempo de serviço e legitimar novas fontes de receitas para a manutenção do equilíbrio atuarial. Entretanto, não instituiu o regime de poupança individual (onde os proventos dos aposentados são retirados dos depósitos dos próprios beneficiários e seus empregadores ao longo da vida e respectivos acréscimos). 

Nessa perspectiva, a contributividade refere-se à necessidade de contrapartidas financeiras tanto por parte do ente empregador, como por parte do próprio servidor, sem que isso signifique que as contribuições vertidas hoje ao regime serão utilizadas exclusivamente para ao pagamento do futuro benefício do servidor. Isso porque permanece vigente o regime de repartição, em que se prevê que cada geração de trabalhadores pague pela aposentadoria dos mais idosos. 

Permanece intacta a solidariedade social e intergeracional, bem como a equidade na forma de participação de custeio, o que autoriza, inclusive a incidência tributária da contribuição previdenciária sobre aposentadoria e pensões dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (artigo 4º da Emenda Constitucional nº 41/2003). 

A solidariedade pressupõe a participação dos segurados e dos empregadores, além de outras fontes, na cotização do regime, de forma que uma ampla gama de recursos possa ser utilizada pelos que necessitam do sistema nos momentos de infortúnio.

A instituição do caráter contributivo visou, naturalmente, preservar o equilíbrio atuarial do regime de previdência dos servidores públicos, fazendo prevalecer o tempo de contribuição sobre o tempo de serviço para fins de aposentação. Entretanto, não indica a necessidade de equivalência entre os recolhimentos previdenciários realizados ao longo do período laboral do servidor e o benefício por ele percebido no período de inatividade.

Naturalmente, é desejável que o modelo alcance equilíbrio financeiro e atuarial, de suma importância não só para o Regime Próprio de Previdência Social - RPPS como para quaisquer outros regimes de previdência, de modo a manter a regularidade dos pagamentos sem ingresso de recursos do Tesouro. Entretanto, ainda que determinado instituto gere desequilíbrio financeiro, ele não pode ser considerado isoladamente inconstitucional por isso.

Quadra registrar que, ao menos nos presentes autos, não há estudos indicando que a promoção a ser concedida sob a regra questionada, e sua repercussão nos cálculos dos proventos, constituam um benefício desproporcional causador de grave lesão no equilíbrio atuarial.  Seguramente há diversos casos cuja legitimidade no ponto de vista atuarial remanesce duvidosa – como aqueles que asseguram a incorporação aos proventos do valor da gratificação adicional pela extensão da carga horária de trabalho após cinco anos –, nem por isso, a princípio, padeceria de inconstitucionalidade. Trata-se de uma opção infeliz do legislador que toda a sociedade deve arcar até que haja nova opção.
Por todo o exposto, tenho como constitucionais os artigos 29 e 30 da Lei Complementar estadual nº 657/2012.

Erico Carvalho Pimentel
Procurador do Estado Conselheiro Relator